Objet : Révision du Plan Local d’Urbanisme intercommunal d’Angers Loire Métropole
Angers, le 18 décembre 2020
Madame, Monsieur, le Commissaire enquêteur,
Monsieur le Président,
Le Plan Local d’Urbanisme intercommunal (PLUi) d’Angers Loire Métropole (ALM) est un document fondamental pour l’aménagement du territoire. En ce sens, dans une perspective de transition écologique et de résilience du territoire, la révision du PLUi doit être l’occasion d’inscrire des objectifs et des moyens permettant d’atteindre les objectifs que la France et la communauté urbaine se sont fixés en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES). En cela, il est indispensable de rehausser les ambitions du PLUi et de corriger la trajectoire qui est prise, afin d’assurer la cohérence des politiques intercommunales d’ALM avec les objectifs écologiques locaux et nationaux. Au moins sept points d’amélioration peuvent être soulignés.
1) Incompatibilité avec les normes supérieures en matière de politiques climatiques et de préservation de la biodiversité.
Tout d’abord, de manière globale, en matière de transition écologique, des contradictions entre le PLUi et les normes supérieures ressortent. En l’état, le PLUi prévoit un aménagement du territoire qui dégrade l’environnement, principe contraire à ce que le législateur prévoit.
A - Incompatibilité avec la loi du 8 août 2016 sur la biodiversité
En vertu du principe de non régression introduit depuis 2016 et notamment mentionné dans la loi du 8 août 2016 sur la biodiversité, “la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment.” (article L. 110-1 du Code de l’environnement). En cela, la dimension écologique du PLUi doit être rehaussée pour répondre à ce principe.
B - Incompatibilité avec la loi du 8 novembre 2019 énergie-climat
Le PLUi s’avère également incompatible avec la Loi énergie-climat, adoptée le 8 novembre 2019, qui fixe des objectifs ambitieux pour tendre vers la neutralité carbone en France en 2050 pour répondre à l’urgence climatique et à l’Accord de Paris.
La loi inscrit un objectif de réduction de 40 % de la consommation d’énergies fossiles, par rapport à 2012. Dans l’Article 1, “La neutralité carbone est entendue comme un équilibre, sur le territoire national, entre les émissions anthropiques par les sources et les absorptions anthropiques par les puits de gaz à effet de serre, tel que mentionné à l'article 4 de l'accord de Paris ratifié le 5 octobre 2016”.
Le document d’urbanisme doit être compatible avec la Loi. Il est donc nécessaire qu’il soit corrigé dans ce sens, et que le projet de territoire dessiné à travers le PLUi s’assure de suivre cette trajectoire d’amélioration de l’environnement.
C - Des objectifs et des moyens asymétriques
La révision générale du PLUi prévoit une évolution sur le territoire d'Angers Loire Métropole qui ne paraît pas compatible avec ses engagements de réductions de GES. Le PCAET 2019 fixe les objectifs suivants :
2021 : moins 15%
2026 : moins 26%
2030 : moins 40%
2050 : moins 75%
Le bilan 2019 d'Air Pays de la Loire fait une rétrospective des données GES, la réduction est de seulement moins 11%, de 2008 à 2016, bien en deçà des objectifs.
2) Diviser par 4 les émissions de GES dans les transports.
On observe une absence d’objectifs chiffrés sur la baisse des émissions de GES dans le volet transport du PDU. Pourtant, le code de l’environnement le prévoit.
D’après le Code des transports (Article L1214-8-1) “Des évaluations et des calculs des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques générées par les déplacements à l'intérieur du périmètre de transport urbain sont réalisés à l'occasion de l'élaboration ou de la révision d'un plan de déplacements urbains. Les modalités de ces évaluations et de ces calculs sont précisées par le décret prévu à l'article L. 1214-13.” .
Il s’agit du Décret n° 2016-753 du 7 juin 2016 relatif aux évaluations des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques à réaliser dans le cadre des plans de déplacements urbains.
A - Un plan vélo faible d’ambition
Un plan vélo ambitieux c’est a minima un plan à la hauteur des objectifs nationaux : nous devons cibler une part modale de 9% d’ici 2024 (Plan vélo et mobilités actives du 14 septembre 2018). Pour aboutir à de tels objectifs, il convient de mettre en place des aménagements concrets.
La priorité est toujours donnée à la voiture, il n’y a pas de réseau continu sécurisé pour les déplacements cyclables présenté dans le PLUi. Il y a également un déséquilibre dans le maillage en déplacement doux entre l’est et l’ouest de l’agglomération.
Pour les cheminements en mode doux, il est stipulé qu'ils sont mis en continuité “si c’est possible”. Cette conditionnalité se traduit par une absence de voies prioritaires pour les vélos, par exemple des véloroutes, permettant de se déplacer en sécurité et rapidement sur le territoire en vélo. Le PLUi doit faire émerger plus de continuités dans le pôle centre et dans les liaisons extérieures.
B - Développement des transports en commun
Concernant le déploiement des transports en commun, des objectifs sont affichés. Les moyens adéquats et proportionnés pour les atteindre en termes d'infrastructures sont eux manquants.
Le développement du réseau de tramway ne permet pas d’atteindre à lui seul les objectifs de report modal aux déplacements individuels. Par exemple, il y a un manque d’infrastructures de transports en commun efficaces (type BusWay) entre les zones d’habitat actuelles et futures et les zones d’emplois et d’activités. Symptomatique de cette nécessité, l’arc Saint-Barthélemy d’Anjou, Trélazé, les Ponts-de-Cé, où existe un réel besoin de mobilité actuel et à venir (au regard des projets de développement de ces zones), est pourtant dépourvu de solutions de transport en commun entre ces zones.
C - La réduction des déplacements domicile-travail
Le PLUi envisage de manière très faible le développement de la multipolarité permettant de réduire les déplacements entre le domicile et le travail.
En l'état, le document poursuit un fonctionnement en étoile plutôt qu'en “toile d’araignée”. Pour faciliter et réduire les déplacements, il convient de proposer des voies de transport transversales entre les différents pôles résidentiels et d’activités.
De plus, la répartition des logements notamment sociaux n’est pas pensée en cohérence avec les dessertes de transports en commun. Cet éloignement d’un point d’accès au transport en commun encourage l’utilisation des transports individuels. Rapprocher les points d’accès des logements notamment sociaux permettrait de réduire les inégalités en termes de mobilité.
Les modalités d’emploi et d’activité évoluent. Si les espaces de travail en collectif à l’image des Tiers Lieux se développent sur le territoire, leur accessibilité doit être facilitée. En effet, ces lieux entraînent des flux de déplacement importants sur le territoire. Il convient donc de rapprocher les lieux d’exercice de l’activité des habitats occupés afin de limiter les temps et les distances des déplacements.
E - Le déplacement individuel en voiture reste une priorité
La révision générale du PLUi fait apparaître une absence d’objectifs et de moyens dans la réduction des déplacements en voiture individuelle. Plus loin encore, des mesures allant dans le sens de la facilitation du développement du transport routier sont mentionnées.
Le projet d’élargissement de l’A11. Un projet anachronique, favorisant le développement du transport routier et en contradiction avec les objectifs de réduction des GES apparaît dans la révision générale du PLUi.
Le barreau routier de la Baumette destiné à faciliter l’accès au pôle multimodal de la gare. Cet aménagement routier se réalise au détriment d’une politique de transport en commun volontariste et prioritaire, sans parler des pollutions générées et des flux de voitures supplémentaires qu’il permettra.
La création d’un nouveau parking aux abords du château d’Angers, favorise de nouveau l’accès automobile au plus proche du centre ville.
Plus généralement, un plan consacré au stationnement doit être mis en place dans le but d’encourager l’utilisation des parkings relais en périphérie (proche des lignes de transport en commun).
F - Mise en place d’une zone à faible émission
Nous rejoignons l’avis de l’ARS Pays de la Loire qui souligne précisément que le maintien et la facilitation observée en faveur de la voiture individuelle s’opposent aux objectifs sanitaires de lutte contre la pollution de l’air.
De plus, au regard des recommandations de la Convention Citoyenne pour le Climat, il serait souhaitable d’envisager l’extension de la zone piétonne en centre ville et a minima de la définition d’une zone à faible émission dans l'hyper-centre d’Angers.
Le PLUi doit être repris afin de s’inscrire dans une trajectoire de réduction significative des déplacements en voiture individuelle afin de protéger la santé des habitant-e-s en incluant de fait le développement massif des transports en commun et des modes actifs de déplacement.
3) Affirmer une politique de préservation des sols en cohérence avec la trajectoire vers une zéro artificialisation nette des sols.
Malgré la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages qui inscrit l’objectif de réduire à zéro la perte nette de biodiversité, malgré le Plan biodiversité (2018) qui fixe un objectif de zéro artificialisation nette des sols, le PLUi d’Angers Loire Métropole prévoit toujours un rythme d’artificialisation des sols conséquent à l’échelle de l’agglomération avec +73 hectares par an (contre 93 entre 2005 et 2018 soit une baisse de 22%). Pourtant, en 2017, l’objectif optimal fixé pour la période 2015/2027 était de 66 ha/an, soit 30% moins élevé que la décennie précédente (Document - justification des choix - 2017 et 2020).
A travers ce PLUi, Angers Loire Métropole s’engage dans une trajectoire opposée aux engagements nationaux de préservation de la biodiversité et du climat, s’apprête à dégrader son environnement de manière irréversible et ne fixe aucune trajectoire claire de préservation de ses sols et de réorientation vers le zéro artificialisation nette à terme. Pour infléchir ce document d’urbanisme dans une trajectoire de préservation réelle des sols et de la biodiversité, au moins cinq axes d’amélioration doivent être menés.
A - Rehausser les seuils de densité et permettre de nouveaux modèles d’urbanisme
Aucune évolution du rythme de consommation foncière pour le résidentiel n’est observée dans le PLUi par rapport au dernières années, alors que l’artificialisation des sols est principalement due au développement de l’habitat individuel.
Source : Colsaet, 2019
Les seuils de densité fixés dans le PLUi sont faibles (15 logements/ha dans les communes, soit des parcelles de + 600m² en dehors du pôle centre - POA habitat Orientation 1) et peuvent être rehaussés sans nuire à la qualité de vie des habitants.
Cela implique d’agir parallèlement sur les formes urbaines à privilégier dans ces zones moins denses en particulier afin de préserver davantage les sols tout en permettant la création de véritables centralités dans les communes hors du pôle centre. Cela permettrait d’agir dans un rapport de 1 à 5 sur la consommation de foncier (cf. schéma ci-dessous).
Source : CAUE53, “se développer par la densité”
Le modèle de maisons individuelles pourrait toutefois être conservé dans les zones les moins denses en privilégiant un alignement sur rue, en incitant à la mitoyenneté et en réduisant la taille des parcelles. Ces nouvelles constructions doivent s’inscrire dans la continuité de rues, de villages et être pensées en dehors du modèle de la voiture individuelle. Cette forme urbaine, qui n’est guère prônée dans le PLUi, reste une condition de sortie du tout-voiture, en plus d’être plus économe en foncier et générateur de convivialité.
B- Abandonner le zonage 2AU2
La réduction de la consommation foncière prévue pour les zones d’activités doit être clarifiée en abandonnant le zonage 2AU2.
Des contradictions sont identifiées par la MRAE au-delà de 2027 dans l’introduction de ce zonage : “la création d’un zonage 2AU2 correspondant à une zone d’urbanisation future qui n’a pas vocation à être urbanisée avant 2027”. Autrement dit, 114 ha classés en zone 2AU2 sont donc aujourd’hui non pris en compte dans le volume des 75 ha/an de consommation foncière, et constituent une réserve possible de terres non artificialisées qui pourront être urbanisées “si besoin”. Ce zonage contredit la volonté affichée de réduction réelle du rythme d’artificialisation destinée aux activités économiques. De surcroît, le maintien de ce joker foncier laisse croire que les modèles d’urbanisation qui ont prévalu jusque là dans l’aménagement des zones d’activités économiques pourront perdurer encore. Or précisément, ces modèles doivent évoluer vers une dichotomie entre économie et consommation foncière.
Pour cela, au moins deux pistes sont à explorer pour traduire, dans le PLUi, un objectif nécessaire de préservation des sols :
Permettre un “zonage à tiroir” : l’idée est de reconnaître les espaces déjà artificialisés et “densifiables” pour accueillir des activités économiques (ex : les friches existantes), en introduisant un zonage dédié (ex : zone U densifiable pour l’accueil d’activités économiques - Udae), et de n’ouvrir à l’urbanisation de nouveaux espaces (AU) si, et seulement si, il n’y a plus d’espace dans cette zone (Udae).
Prévenir le risque de futures friches, en introduisant, dans le règlement pour les zones AU, que toute nouvelle construction soit réversible (AUr), c’est-à-dire que la construction puisse être démontable (et reconstruite ailleurs), conçue avec des matériaux recyclables, et que l’opération intègre la remise en état environnemental du site en cas de perte d’usage du site..
C - Augmenter la mixité des fonctions
Il apparaît également nécessaire de faire évoluer davantage certains zonages afin d’augmenter la mixité des fonctions et de permettre l’habitat dans les zones de commerces compatibles avec l’habitat et vice et versa. Les zones commerciales actuelles doivent pouvoir être étudiées comme des espaces densifiables, pour l’activité et/ou pour l’habitat dès lors que les activités n'entraînent pas de nuisances et restent compatibles avec l’habitat.
Pour exemple, les zones UY2d (utilisations des sols autorisés soumis à conditions particulières) peuvent gagner en mixité. Le secteur “Village d’entreprises St Léonard” qui ne peut pas accueillir d’entreprises de services, mais seulement de l’artisanat de production doit pouvoir évoluer, tel que le préconise ALDEV dans son avis soumis également au commissaire enquêteur.
D - Systématiser la lutte contre l’imperméabilisation des sols
Afin de lutter contre l’imperméabilisation des sols, le PLUi doit adopter un principe de systématisation au maximum des parkings avec revêtements poreux pour toutes les opérations de construction (immeuble collectif comme immeuble commercial ou industriel).
E - Préserver des zones agricoles dans l’objectif de résilience alimentaire et de préservation de la biodiversité.
Dans un souci de protection des terres agricoles et des espaces végétalisés, et afin d’assurer un maintien pérenne de ces espaces, il convient d’aménager et sacraliser une ceinture verte de terres arables au-delà de la commune de Sainte-Gemmes-sur-Loire pour la production agricole. Cette trajectoire de préservation de la biodiversité et des terres à proximité du Pôle centre doit être dessinée et explicitée dans le PLUi.
4) Préserver les puits de carbone, réserves de biodiversité et de fraîcheur.
La loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 9 août 2016 a inscrit l’objectif de réduire à zéro la perte nette de biodiversité dans le code de l’environnement (article L110-1) : “Le principe d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable. Ce principe implique d'éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu'elle fournit ; à défaut, d'en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n'ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées ;
Ce principe doit viser un objectif d'absence de perte nette de biodiversité, voire tendre vers un gain de biodiversité.”
A - Protection des espaces naturels et des zones humides
La protection des zones naturelles et notamment des zones humides est indispensable pour préserver la biodiversité du territoire et également pour maintenir la réduction de GES. Plus de la moitié des zones humides du Maine-et-Loire a déjà disparu d’après l'association “La Sauvegarde de l’Anjou”.
Le bioclimatisme est un principe promu dans le PLUi (OAP 4.2.1), qui est à saluer. Toutefois, en matière de climatisation naturelle, les zones humides sont les espaces les plus efficaces pour réguler la température de l’air en raison de leur effet tampon, et également en vertu de leur rôle de régulateur dans le cycle de l’eau. Elles permettent de stocker l’eau lors d’excédents pluviométriques, et de la restituer au milieu en période de sécheresse. Or, le PLUi adopte ici une contradiction majeure en prônant le bioclimatisme d’une part, et en sacrifiant au maximum 54 hectares de zones humides sur le territoire de l’agglomération (document - justification des choix - 2020).
B - Reconnaissance des espaces végétalisés
Il convient également, dans le même esprit, de reconnaître les espaces végétalisés remarquables en cœur de ville comme des oasis de fraîcheur indispensable dans la perspective de réchauffement climatique comme le souligne l’avis de l’ARS : “C’est précisément au coeur des zones les plus denses que les phénomènes d’îlot de chaleur sont le plus à redouter”.
Il convient pour cela d’envisager le classement des jardins actuels du centre en zone inconstructible, à l’instar du Jardin de l’Esvière. Ce jardin, exceptionnel en cœur d’Angers, ne fait l’objet d’aucun classement. L’OAP 4.2.3 dévoile la programmation prévue pour ce site. La vocation sera principalement résidentielle (70-80 logements). Si le besoin de logement est certes nécessaire, cet espace doit être protégé de tout projet constructible afin de garantir aux habitants des îlots de fraîcheur.
Vue aérienne du jardin de l’Esvière
Le jardin de l’Esvière
Il convient également d’alerter sur les risques liés à l’eau à la protection des eaux potables. D’après le PLUi, il est mentionné un projet d’implantation de panneaux photovoltaïques sur une réserve d’eau (Document - justification des choix - 2020, p115) : “permettre les parcs photovoltaïques uniquement sur les friches industrielles, décharges, sites pollués, carrières à combler en fin d’exploitation ou réserve d’eau potable telles que celle de la fosse de Sorges aux Ponts-de-Cé.” Nous estimons cet aménagement dangereux et inadapté aux enjeux liés à la préservation des ressources en eau.
C - Préservation des continuités écologiques
La trame verte et bleue est identifiée mais devrait faire l’objet de préconisations bien plus précises dans le PLUi qui n’en fait qu’un “enjeu auquel tente de répondre le projet”. De plus, la révision générale du PLUi envisage un aménagement où la voie verte devient discontinue en deux points (par l’avenue du Général-Delaage et par une voie qui prolongera la rue Cybelle vers la rue Marie-de-Beauchamps) dans la commune de Saint-Barthélemy d’Anjou.
La collectivité devrait se donner un calendrier de restauration des continuités écologiques et identifier les points noirs devant faire l’objet d’une reconstitution ou d’une réhabilitation y compris en cœur d’agglomération. C’est, entre autres, le cas des rives de la Maine à Angers qui, stratégiquement, mériteraient une cohérence et une ambition de continuité écologique clairement affirmée dans l’OAP Rives de Maine.
5) Se donner les capacités de produire des ENR
La loi énergie-climat en date du 8 novembre 2019 modifie le Code de l’urbanisme en instaurant l’installation obligatoire de panneaux solaires (article L111-18-1). “Des panneaux solaires photovoltaïques ou tout autre procédé de production d'énergies renouvelables ou de végétalisation devront être installés pour les nouveaux entrepôts et bâtiments commerciaux (1 000 mètres carrés d'emprise au sol)”.
Le projet de loi modifiant le code de l’urbanisme facilite également l’implantation de ce type de projets renouvelables sur les délaissés autoroutiers (anciennes portions de voie non utilisées), les ombrières de stationnement ou dans les zones de plans de prévention des risques technologiques (PPRT) (article L111-7).
6) Réduire les besoins en déplacement en rééquilibrant les logements et les lieux d’emplois
Le logement n’est pas qu’un espace de repos. Le logement est aussi un lieu de vie, un lieu de sociabilité, de travail, de divertissement, etc. Il convient de garder une attention sur les usages qui sont faits des logements et notamment des logements publics.
Pour cela, il s’agit d’assurer que les logements sociaux soient bien construits sur les centralités, là où sont les réseaux de transport, les commerces, les lieux de sociabilités, les services publics. A ce titre, l’implantation des logements sociaux envisagée dans le PLUi ne nous semble pas toujours pertinente. En particulier, il ne transparaît pas dans la révision du PLUi une volonté forte de transformer ou d'implanter des logements sociaux dans des quartiers qui en sont jusque-là dépourvus.
Afin d’adapter l'aménagement du territoire à des nouvelles formes d’habitats plus solidaires et plus écologiques, il conviendrait de fixer à 2% la part des logements en habitat participatif.
Enfin, dans un souci de construction plus responsable et afin de favoriser une économie circulaire au service de la transition écologique, il nous semblerait intéressant d’établir des règles relatives aux matériaux de construction afin de favoriser l’utilisation de matériaux biosourcés et/ou des matériaux recyclés et recyclables.
7) Ambition forte sur la rénovation notamment thermique de l’habitat existant privé et public.
Sur les 136 000 résidences principales, ⅔ ont été construites avant les normes de construction thermique, soit 90 000 logements. Au rythme de rénovation indiqué dans le PLUi (1300 logements/an), la rénovation se fera donc en 70 ans ce qui est inacceptable au regard de l’urgence climatique.
Il convient donc d’engager de façon volontariste une rénovation de ces habitats anciens privés comme publics.
Un objectif de 5 000 logements par an nous semble plus adéquat pour satisfaire aux objectifs de réduction des GES prévu par le PLUi. Il est donc nécessaire de prévoir une aide importante d’ALM pour la rénovation thermique tant en terme financier, qu’en formation de professionnels et qu’en aide technique pour s’assurer que les rénovations sont de qualité.
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